Fortalecimiento de la contraloría general de la república (página 2)

5.3.1. Autoevaluación. Se debe
promover y establecer la ejecución periódica de
autoevaluaciones sobre la gestión y el control interno de
la Entidad, por cuyo mérito podrá verificarse el
comportamiento institucional e informarse las oportunidades de
mejora identificadas. Corresponde a sus órganos y personal
competente dar cumplimiento a las disposiciones o recomendaciones
derivadas de la respectiva autoevaluación, mediante
compromisos de mejoramiento institucional.

5.3.2. Evaluaciones independientes. Se deben
realizar evaluaciones independientes a cargo de los
órganos de control competentes para garantizar la
valoración y verificación periódica e
imparcial del comportamiento del sistema de control interno y del
desarrollo de la gestión institucional, identificando las
deficiencias y formulando las recomendaciones oportunas para su
mejoramiento.

En igual sentido, la Guía para la
Implementación del Sistema de Control Interno de las
Entidades del Estado tiene como objetivo principal
proveer de lineamientos, herramientas y métodos a las
Entidades del Estado para la implementación de los
componentes que conforman el Sistema de Control Interno
establecidos en las Normas de Control
Interno.

Asimismo, ofrece una estructura y metodología
enunciativa mas no limitativa, que sirve de marco de referencia
para que las Entidades desarrollen la implementación de su
sistema de control interno de manera homogénea en lo
general y de acuerdo con su naturaleza, cultura organizacional,
complejidad operativa, atribuciones, circunstancias, presupuesto,
infraestructura, entorno normativo y nivel de
automatización que le corresponde a cada Entidad
pública en lo particular.

Por lo tanto, para el proceso de implementación
del Sistema de Control Interno, la guía considera tres
fases:

• Planificación, la cual
  tiene como objetivo la formulación de un Plan de
  Trabajo que incluya los procedimientos orientados a
  implementar adecuadamente el Sistema de Control Interno, en
  base a un diagnóstico previamente elaborado. Son
  aspectos inherentes a esta fase asegurar el compromiso de la
  Alta Dirección y la conformación de un
  comité de Control Interno;

• Ejecución, en la que se
  implantará el Sistema de Control Interno en sus
  procesos, actividades, recursos, operaciones y actos
  institucionales, para lo cual la Entidad procede al
  desarrollo del Plan de Trabajo para la implantación
  del referido sistema;

• Y, Evaluación, en la que se
  evalúan los avances logrados y las limitaciones
  encontradas en el proceso de implementación como parte
  de la autoevaluación mencionada en el componente de
  Supervisión.

Adicionalmente, debe tomarse en consideración que
para implementar un Sistema de Control Interno eficaz es la
constitución de un Comité de Control Interno
encargado de poner en marcha las acciones necesarias para la
adecuada implementación del mencionado sistema y su eficaz
funcionamiento, a través de la mejora continua.

El Comité, cuyos integrantes serán
designados por la Alta Dirección, considerará lo
siguiente, entre otros aspectos:

• Dependerá directamente del Titular de la
  Entidad.

• Contará con miembros titulares y
  suplentes.

• Se reunirá las veces necesarias, siendo
  recomendable que por cada reunión se elabore un acta
  que contenga los compromisos
  contraídos.

• Propondrá al Titular, la
  capacitación al personal de la Entidad sobre el marco
  conceptual y normativo del Control Interno, facilitando el
  desarrollo de todas las acciones necesarias para la
  implementación.

• Realizará, con el apoyo de todos los
  funcionarios encargados y responsables de cada una de las
  unidades orgánicas (área, departamento,
  división, unidad, jefatura entre otros), el
  diagnóstico sobre el citado sistema de la
  Entidad.

• Coordinará las acciones para el proceso
  de implementación, así como informará
  sobre seguimiento de los avances.

La participación del Jefe de OCI o su
representante se da en calidad de veedor en las sesiones,
procesos o actos que realice el Comité.

Importancia de contar
con el sistema de control interno en las entidades del
Estado

Siguiendo con lo expuesto en Rubros que anteceden,
resulta claro que contar con un eficiente Sistema de Control
Interno nos permitirá tener mayor control en el gasto; es
decir, en la Ejecución Presupuestaria
[3]sea en materia de personal
[4]bienes y servicios [5]e
inversiones [6]

Para ello, debemos tener en cuenta que el Presupuesto de
la República para el Ejercicio Fiscal 2011 (PIA) fue
aprobado en S/. 88,460,589,913.00, incrementado (PIM) a la
fecha (21 de agosto del 2011) en S/.
105,456,489,204.00, divididos en los siguientes Niveles de
Gobierno:

Sin embargo, a la fecha solamente se ha ejecutado
(girado) el 53.1 % Gobierno Nacional, 37.9 % Gobierno Local; y
48.7 % Gobierno Regional; ello, sin tomar en
consideración la calidad del gasto, vale decir, si lo
ejecutado responde necesaria y obligatoriamente al cumplimiento
estricto de la normatividad legal e infralegal
vigentes.

Dicho esto, tenemos que bajo el Principio de
Legalidad [7]todos los funcionarios y
servidores se encuentran obligados a actuar con respeto a la
Constitución, la Ley y al Derecho, dentro de las
facultades que les hayan sido expresamente atribuidas.

Al respecto, la Ley de Procedimiento
Administrativo General [8]refiere que los
funcionarios y servidores públicos de la Entidad
Pública contratante, independientemente de su
régimen laboral o contractual, incurren en falta
administrativa en el trámite de los procedimientos
administrativos a su cargo y, por ende, son susceptibles de ser
sancionados administrativamente en caso de:

• 1. Negarse a recibir injustificadamente
  solicitudes, recursos, declaraciones, informaciones o expedir
  constancia sobre ellas.

• 2. No entregar, dentro del término
  legal, los documentos recibidos a la autoridad que deba
  decidir u opinar sobre ellos.

• 3. Demorar injustificadamente la
  remisión de datos, actuados o expedientes solicitados
  para resolver un procedimiento o la producción de un
  acto procesal sujeto a plazo determinado dentro del
  procedimiento administrativo.

• 4. Resolver sin motivación
  algún asunto sometido a su
  competencia.

• 5. Ejecutar un acto que no se encuentre
  expedito para ello.

• 6. No comunicar dentro del término
  legal la causal de abstención en la cual se encuentra
  incurso.

• 7. Dilatar el cumplimiento de mandatos
  superiores o administrativo o contradecir sus
  decisiones.

• 8. Intimidar de alguna manera a quien desee
  plantear queja administrativa o contradecir sus
  decisiones.

• 9. Incurrir en ilegalidad
  manifiesta.

• 10. Difundir de cualquier modo o permitir
  el acceso a la información confidencial a que se
  refiere el numeral 160.1 de esta Ley.

Asimismo, la citada norma legal expresa que para efectos
de graduar la sanción a imponer, al Autoridad competente
deberá tener en cuenta -entre otros- la
naturaleza y jerarquía de las funciones
desempeñadas, es decir, cuanto mayor sea la
jerarquía de la autoridad y más especializada sus
funciones, en relación con las faltas, mayor es su deber
de conocerlas y apreciarlas debidamente.

Y, para establecer la respectiva responsabilidad
administrativa funcional deberá tenerse en cuenta lo
prescrito en el Reglamento de Organización y Funciones,
Manual de Organización y Funciones, Reglamento Interno de
Trabajo, Directivas, Manuales de Procedimientos, etc., de la
respectiva Entidad Pública [9]

No obstante lo anterior, resulta que con fecha 07 de
diciembre del 2010 fue publicado en el Diario Oficial El
Peruano la Ley N° 29622, Ley que modifica la Ley
N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control
y de la Contraloría General de la República, y
amplía facultades en el proceso para sancionar en
atería de responsabilidad administrativa funcional, y
su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N°
023-2011-PCM [10]estableciéndose el
procedimiento administrativo sancionador a cargo de la
Contraloría General de la República por
responsabilidad administrativa funcional por parte de funcionario
de todo el aparato estatal.

Vigencia del
artículo 10° de la Ley N° 28716 y la normatividad
infralegal aprobada por la Contraloría General de la
República

En otro plano, con fecha 23 de junio del 2009 se
promulgó en el Diario Oficial El Peruano el Decreto de
Urgencia N° 067-2009, cuyo Artículo 1°
incorpora como cuarto párrafo del Artículo 10°
de la Ley Nº 28716, Ley de Control Interno de las Entidades
del Estado, lo siguiente:

"(…)

El marco normativo y la normativa técnica de
control que dicte la Contraloría General de la
República a que se refiere el párrafo anterior
serán de aplicación progresiva teniendo en cuenta
la naturaleza de las funciones de las Entidades así como
la disponibilidad de recursos presupuestales, debiendo entrar en
vigencia cuando se culmine la aprobación de todas las
Leyes de Organización y Funciones de los diversos Sectores
del Gobierno Nacional y de sus respectivos documentos de
gestión, así como cuando el Sistema Integrado de
Administración Financiera del Sector Público SIAF
SP versión II, el cual incluirá el módulo de
evaluación de Control Interno, esté implementado en
los tres niveles de gobierno."

Asimismo, el Artículo 2° señala
que:

"las Normas Técnicas de Control a que se
refiere el primer párrafo de la Primera Disposición
Transitoria, Complementaria y Final de la Ley Nº 28716,
serán dictadas por la Contraloría General de la
República, en concordancia con el nuevo texto del
Artículo 10 de la Ley Nº 28716 aprobado por el
presente Decreto de Urgencia".

Sin embargo, con fecha 09 de julio del 2011 fue
publicada en el Diario Oficial El Peruano la Ley N°
29743, cuyo Artículo 1° sustituye el Cuarto
Párrafo del Artículo 10° de la Ley N°
28716, por el texto siguiente:

"Artículo 10°. Competencia normativa de
la Contraloría General de la
República:

(…)El marco normativo y la normativa
técnica de control que emite la Contraloría General
de la República en el proceso de implantación del
sistema de control interno, toma en cuenta la naturaleza de las
funciones de las Entidades, proyectos de inversión,
actividades y programas sociales que estas
administran."

Asimismo, el Artículo 2° deroga los
Artículos 2° y 3 del Decreto de Urgencia N°
067-2009.Aquí surge la siguiente interrogante:
¿se encuentra vigente el Artículo 10° de
la Ley N° 28716, respecto de la implantación del
Sistema de Control Interno en las Entidades del
Estado?.

Ciertamente la respuesta es afirmativa. Veamos las
razones:

• a) El primigenio Artículo 10° de la
  Ley N° 28716, señaló que la
  Contraloría General de la República
  dictará la normativa técnica de control que
  oriente la efectiva implantación y funcionamiento del
  control interno en las Entidades del Estado, así como
  su respectiva evaluación.

• b) En base a ello, la Contraloría
  General de la República emitió las
  Normas de Control Interno y la
  Guía para la Implementación del Sistema
  de Control Interno de las Entidades del Estado; es
  decir, con vigencia desde el 31 de octubre del
  2008.

• c) Luego, el Decreto de Urgencia N°
  067-2009 suspendió la inmediata
  implementación del control interno, indicando que la
  misma será progresivo (claro está que no se
  especificó la fecha de comienzo ni de
  culminación), teniendo en cuenta la naturaleza de las
  funciones de las Entidades así como la disponibilidad
  de recursos presupuestales, debiendo entrar en vigencia
  cuando se culmine la aprobación de todas las Leyes de
  Organización y Funciones de los diversos Sectores del
  Gobierno Nacional y de sus respectivos documentos de
  gestión, así como cuando el Sistema Integrado
  de Administración Financiera del Sector Público
  SIAF SP versión II.

• d) Y, finalmente mediante Ley N°
  29743 derogó el citado DU, señalando que
  dicho proceso de implantación deberá tomar en
  cuenta la naturaleza de las funciones de las Entidades,
  proyectos de inversión, actividades y programas
  sociales que estas administran.

Por todo ello, queda absolutamente claro que desde el
10 de julio del 2011 (fecha de entrada en vigencia de la
Ley N° 29743), todas las Entidades de los tres Niveles
de Gobierno: 262 del Gobierno Nacional, 384 del Gobierno
Regional, y 1,834 del Gobierno Local (divididos en 195 de
Municipalidades Provinciales y 1639 Municipalidades
Distritales), deben tener ya listos (vigentes y operativos,
es decir, en funcionamiento) tanto las normas legales (leyes,
decretos legislativos) o infralegales (Directivas,
Reglamentos, Manuales, etc.) de creación, funciones,
responsabilidades; así como estar integrados
(interconectados) al SIAF-SP a cargo del Ministerio de
Economía y Finanzas [11]

Cordialmente,

Autor:

Fernando Valdivia Correa

ABOGADO-EGRESADO DE LA MAESTRÍA EN DERECHO
CONSTITUCIONAL

MAESTRISTA DE LA MAESTRÍA EN
COMPORTAMIENTO ORGANIZACIONAL Y DE RECURSOS HUMANOS

[1] Primer Párrafo del Artículo
74º de nuestra Carta Política, de aplicación
supletoria.

[2] Sobre este particular, en la Sentencia
recaída en el Expediente Nº 0042-2004-AI/TC, FJ
Nº 09, Tercer Párrafo, el Tribunal Constitucional
señaló: “A criterio de este Tribunal
Constitucional no existe identidad entre el principio de
legalidad y el de reserva de ley. Mientras que el principio de
legalidad, en sentido general, se entiende como la
subordinación de todos los poderes públicos a
leyes generales y abstractas que disciplinan su forma de
ejercicio y cuya observancia se halla sometida a un control de
legitimidad por jueces independientes; el principio de reserva
de ley, por el contrario, implica una determinación
constitucional que impone la regulación, sólo por
ley, de ciertas materias. En tal sentido, cabe afirmar que
mientras el Principio de legalidad supone una
subordinación del Ejecutivo al Legislativo, la Reserva
no sólo es eso sino que el Ejecutivo no puede entrar, a
través de sus disposiciones generales, en lo
materialmente reservado por la Constitución al
Legislativo. De ahí que se afirme la necesidad de la
Reserva, ya que su papel no se cubre con el Principio de
legalidad, en cuanto es sólo límite, mientras que
la Reserva implica exigencia reguladora”.

[3] Sancionada por Ley Nº 28411 Ley
General del Sistema Nacional de Presupuesto, señala que
el Presupuesto se ejecuta anualmente, coincidiendo con el
año calendario, esto es, se inicia el 1 de enero y
culmina el 31 de diciembre de cada año fiscal. Asimismo,
comprende la Ejecución del Gasto Público,
incluyendo las Etapas del Compromiso, Devengado y Girado
(Pagado).

[4] Comprende al personal nombrado (Decreto
Legislativo N° 276),l contratado (Decreto Legislativo
N° 728) y bajo el régimen del contrato
administrativo de servicios (Decreto Legislativo N°
1057).

[5] Ley de Contrataciones del Estado, Decreto
Legislativo N° 1017.

[6] Ídem Cit.

[7] Ley de Procedimiento Administrativo
General, Artículo IV.- Principios del procedimiento
administrativo: 1. El procedimiento administrativo se sustenta
fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de
la vigencia de otros principios generales del Derecho
Administrativo: 1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades
administrativas deben actuar con respeto a la
Constitución, la ley y al derecho, dentro de las
facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los
fines para los que les fueron conferidas.

[8] Artículo 239º de la Ley
Nº 27444.

[9] Artículo 6º de la Ley de
Contrataciones del Estado.

[10] Publicado en el Diario Oficial El
Peruano con fecha 18 de marzo del 2011.

[11] Al respecto, el Señor Marco
Antonio Cosme López
(http://marcoacosmel.blogspot.com/2010/08/siaf-ii-modernizacion-del-sistema.html)
refiere que el Sistema Integrado de Administración
Financiera del Sector Público (SIAF-SP) se define como
una herramienta informática estándar de registro
y control del gasto público que tiene la finalidad de
administrar en todas las entidades públicas del Gobierno
Nacional (GN), Gobierno Regional (GR) y Gobierno Local (GL),
tres procesos básicos de la gestión financiera
pública: 1. Programación del uso de los recursos
públicos; 2. Ejecución de la programación
(gestión de ingresos, gastos y financiamiento); 3.
Rendición de cuentas y contabilidad.